REFORMASI KEAHLIAN DAN SISTEM KONTROL KESELAMATAN NUKLIR YANG MEMBANGKIT BANYAK KERAGUAN DAN PERTANYAAN DI PERANCIS

 PENCABUTAN. Di tengah kebangkitan industri nuklir sipil di Prancis, pemerintah Emmanuel Macron baru saja meluncurkan reformasi keahlian dan sistem kontrol keselamatan nuklir yang menimbulkan pertanyaan. Oleh Michaël Mangeon, Université Paris Nanterre - Université Paris Lumières dan Mathias Roger, IMT Atlantique - Institut Mines-Télécom

Michaël Mangeon dan Mathias Roger

10 Maret 2023, 9:22 pagi

 

Menghadapi keadaan darurat iklim dan masalah kedaulatan serta keamanan pasokan listrik, pemerintah Emmanuel Macron telah memilih untuk mempercepat kebangkitan dan modernisasi armada nuklir nasional.

Sejak pengumuman pada Februari 2022 tentang "kebangkitan tenaga nuklir Prancis", dengan pembangunan enam reaktor "generasi baru" (tipe EPR 2) mulai tahun 2028, keputusan-keputusan yang diambil semakin banyak. Salah satu contohnya adalah RUU untuk mempercepat prosedur pembangunan fasilitas nuklir baru dan pengoperasian fasilitas yang sudah ada.

Sebagai bagian dari RUU ini, amandemen pemerintah yang baru mengusulkan reformasi keahlian dan sistem kontrol keselamatan nuklir. Untuk memahami isu-isu yang dipertaruhkan, perlu untuk melihat kembali bagaimana sistem ini telah berkembang di Perancis.

Pada tahun 1970-an, selama pengembangan program pembangkit listrik tenaga nuklir Prancis EDF, sistem keahlian dan kontrol keselamatan nuklir dibentuk di sekitar tiga aktor: kesatu: industrialis; keduah: sebuah departemen kecil di Kementerian Perindustrian yang dibentuk pada tahun 1973 untuk mengontrol keselamatan nuklir; dan ketiga:  IPSN (Institut Perlindungan dan Keselamatan Nuklir), sebuah lembaga yang berasal dari Komisi Energi Atom (CEA) dan bertanggung jawab atas keahlian dan penelitian, yang dibentuk pada tahun 1976.

Meskipun PLTN menggunakan  teknologi Amerika, model keahlian dan kontrol yang berlaku di sisi lain Atlantik dianggap terlalu tekat dan preskriptif untuk ditransfer. Oleh karena itu, lebih disukai untuk mempertahankan pendekatan historis, lebih fleksibel dan tidak terlalu banyak preskriptif yang memungkinkan konvergensi posisi antara para spesialis dari organisasi yang berbeda melalui pertukaran langsung, yang oleh para tokohnya disebut 'dialog teknis'. Isu-isu ekonomi dan industri saling terkait dengan aspek teknis dan ilmiah.

Sistem ini terbukti efektif dalam mengimbangi kecepatan yang dipaksakan oleh pembangunan paksa pembangkit listrik tenaga nuklir Prancis; sistem ini bahkan diperkuat setelah kecelakaan nuklir Three Mile Island pada tahun 1979 di Amerika Serikat, yang terkait dengan pendekatan otoritas keselamatan Amerika yang terlalu banyak mengatur dengan mengorbankan terlalu keahlian teknis.

Setelah Chernobyl, memulihkan kepercayaan diri

Sebaliknya, kecelakaan Chernobyl (1986), dan khususnya peristiwa "awan radioaktif" yang dipublikasikan secara luas, merusak citra tenaga nuklir serta sistem pengawasan dan keahlian Prancis.

Sebagai tanggapan, Kantor Parlemen untuk Evaluasi Pilihan Ilmiah dan Teknologi (OPECST, acronim Perancis) mengusulkan pembentukan badan informasi dan keselamatan nuklir nasional, yang independen dari otoritas publik, untuk memantau dan mengatur instalasi dan memastikan komunikasi dengan publik. Gagasan ini tidak secara langsung diadopsi, tetapi tetap memicu perubahan bertahap dalam sistem.

Pada tahun 1998, Jean-Yves le Déaut, anggota DPR dan anggota OPECST, menulis sebuah laporan atas permintaan Perdana Menteri baru Lionel Jospin yang berjudul "Sistem proteksi radiasi, kontrol, dan keselamatan nuklir Prancis: perjalanan panjang menuju kemandirian dan transparansi". Dia merekomendasikan pembentukan ahli publik yang sepenuhnya independen dari CEA dan otoritas keselamatan yang kuat yang independen dari pemerintah. Laporan tersebut juga menyatakan bahwa "menciptakan hubungan organik yang terlalu kuat antara otoritas keselamatan dan pusat keahlian akan membatasi kapasitas ekspresi pusat keahlian".

Pembentukan lembaga keahlian publik pada tahun 2002 (Institut Perlindungan Radiasi dan Keselamatan Nuklir, IRSN, acronim Perancis), yang terdiri dari 1.800 ahli dan peneliti di semua bidang yang terkait dengan keselamatan nuklir dan perlindungan radiasi dan, pada tahun 2006, otoritas administratif independen yang bertanggung jawab atas kontrol, dengan lebih dari 500 agen, Otoritas Keselamatan Nuklir (ASN), melengkapi proses ini yang bertujuan untuk memulihkan kepercayaan publik terhadap kontrol nuklir dan keahlian.

Pada akhir tahun 2000-an, ketika Prancis mempertimbangkan kebangkitan tenaga nuklir, sistem keahlian dan kontrol tampaknya, bagi sebagian orang, tidak memadai. Sebuah laporan tentang masa depan industri nuklir yang ditugaskan oleh Presiden Nicolas Sarkozy dari François Roussely, mantan kepala EDF, menunjukkan "terlalu bersemangatnya" ASN. Demikian pula, laporan tersebut menasihat bahwa IRSN selanjutnya harus memastikan penyebaran dan promosi peraturan dan standar keselamatan Prancis untuk mendukung operator Prancis di pasar ekspor.

Kecelakaan Fukushima Daiichi, yang terjadi pada bulan Maret 2011, untuk sementara waktu mengakhiri upaya-upaya untuk mendekatkan isu keselamatan nuklir dan industri. Sistem Prancis kemudian secara teratur dijadikan model oleh badan-badan internasional dalam menghadapi risiko KKN antara pengawas dan yang dikontrol, yang diidentifikasi sebagai akar penyebab kecelakaan di Jepang.

Reformasi baru, sebuah terobosan bersejarah

Hari ini, ketika ingatan kecelakaan Fukushima surut dan pemerintah telah mengumumkan niatnya untuk meluncurkan kembali program nuklir, sebuah usulan untuk mereformasi keahlian dan sistem kontrol tiba-tiba diajukan ke meja, melalui siaran pers sederhana dari Kementerian Transisi Ekologi. Secara khusus, usulan tersebut menyarankan integrasi IRSN menjadi "ASN super", yang dengan demikian akan memiliki peran ganda sebagai ahli dan pengambil keputusan dalam masalah keselamatan.

Salah satu tujuan reformasi yang diumumkan adalah untuk "mengabadikan kemandirian dan transparansi sistem keselamatan nuklir Prancis" dengan mengalihkan IRSN ke ASN, otoritas administratif independen, yang secara obyektif dianggap lebih independen karena tidak tunduk pada pengawasan kementerian.

Dengan demikian, pemerintah mengajukan proyeknya sebagai evolusi alami dari sistem yang ada. Namun, uraian bersejarah menunjukkan bahwa proyek ini lebih merupakan terobosan dari sistem yang ada, baik dalam bentuk - proyek ini tidak pernah dibahas sebelumnya oleh badan-badan seperti OPECST - maupun dalam dasar - sistem yang ada saat ini dirancang sebagai tanggapan atas krisis kepercayaan terhadap tenaga nuklir yang telah berkurang secara signifikan.

Lebih mandiri, tetapi mandiri yang bagaimana?

Lebih jauh lagi, reformasi ini didasarkan pada definisi yang terbatas tentang pengertian kemandirian, yang dihasilkan dari status kelembagaan yang sederhana. Sejumlah studi oleh Badan Tenaga Atom Internasional, OECD dan studi penelitian telah menunjukkan bahwa pengertian kemandirian memiliki banyak dimensi (fungsional, organik, faktual, dan lain-lain).

Seperti yang diingatkan dalam laporan tahun 2004 oleh Kantor Parlemen untuk Evaluasi Perundang-undangan tentang Otoritas Administratif Independen, "independensi adalah keadaan pikiran, dan keadaan pikiran tidak dapat ditentukan". Dalam hal ini, independensi tidak pernah diperoleh secara definitif dan selalu ada risiko keahlian dan kontrol yang ditangkap oleh kepentingan politik, industri atau ekonomi. Dari sudut pandang ini, peningkatan kedekatan keahlian dan pengambilan keputusan dalam "ASN super" akan menguji independensi keahlian.

Kritik dan kata-kata yang tidak terucapkan sebagai dasar reformasi?

Tujuan lain yang diumumkan dari reformasi ini, yang diambil dari perbandingan dengan sistem kontrol lain yang mengintegrasikan keahlian dan keputusan dalam badan yang sama, bertujuan untuk "melancarkan proses pengambilan keputusan dan meningkatkan koordinasi" untuk "memperkuat kompetensi dan kekuatan tindakan ASN".

Meskipun pemerintah menjelaskan bahwa sistem yang ada saat ini berfungsi dan tidak perlu dipertanyakan, reformasi ini menggemakan kritik terhadap IRSN dan ASN, yang sering kali merupakan topik yang tabu di bidang nuklir, yang telah diekspos ke publik dalam beberapa tahun terakhir.

Pengamatan terhadap hubungan kekuasaan yang rumit antara kedua organisasi, dan bahkan persaingan media, telah dikemukakan oleh Yves Bréchet, mantan Komisaris Tinggi untuk Energi Atom di CEA, dan Claude Le Bris, yang juga menunjukkan bahwa operasi ASN terlalu "legal" dan tidak beradaptasi dengan baik dengan kendala industri.

Dengan cara yang lebih langsung, asosiasi Patrimoine nucléaire et climat (PNC) berbicara secara terbuka tentang aksi berlebihan IRSN, yang mencemari proses "instruksi-keahlian-keputusan" dengan mempublikasikan pendapatnya sebelum keputusan ASN. Keahlian IRSN kemudian menjadi semacam pra-keputusan yang sangat membatasi ruang gerak ASN.

Menilai risiko yang ditimbulkan oleh reformasi ini

Pada akhirnya, tampak jelas bagi kami bahwa reformasi ini menuliskan keinginan untuk merekonsiliasi organisasi keahlian dan kontrol keselamatan dengan lebih baik dengan tantangan industri baru (pembangunan reaktor nuklir baru dan perpanjangan masa operasi reaktor yang beroperasi).

Menurut pendapat kami, keinginan dari kalangan politik dan industri untuk sistem keselamatan nuklir yang lebih fleksibel dan lebih sesuai dengan isu-isu industri harus dijelaskan dengan lebih baik dan, terutama, diasumsikan.

Dalam konteks pertaruhan industri yang tinggi dan di dunia yang sedang mengalami krisis, reformasi semacam itu tidak hanya mewakili perpecahan organisasi: dalam sistem dengan komponen yang saling bergantung, evolusi organisasi tidak dapat dilakukan tanpa memodifikasi aturan, praktik, hubungan antara para pelaku keselamatan nuklir dan bahkan filosofi global tentang keahlian dan kontrol. Selain itu, dari Three Mile Island hingga Fukushima, melalui Chernobyl, berfungsinya sistem kontrol dan keahlian tampaknya menjadi salah satu penyebab kecelakaan nuklir yang besar.

Penilaian yang komprehensif terhadap potensi peluang dan risiko tampaknya menjadi prasyarat penting untuk peluncuran reformasi yang berpotensi berdampak pada stabilitas sistem, keselamatan nuklir, dan pada akhirnya, kredibilitas program nuklir yang baru.

BAHASA MELAYU: PEMBAHARUAN SISTEM PENGKAJI DAN KAWALAN KESELAMATAN NUKLEAR YANG MEMBIMBANGKAN

 Pengkodean. Ketika industri nuklear awam di Perancis sedang bangkit semula, kerajaan Emmanuel Macron baru sahaja melancarkan pembaharuan sistem pengkaji dan kawalan keselamatan nuklear yang membimbangkan.

Oleh Michaël Mangeon, Universiti Paris Nanterre ️ Universiti Paris Lumières dan Mathias Roger, IMT Atlantik ️ Institut Perlombongan-Telekom
Michaël Mangeon dan Mathias Roger 10 Mac 2023, 9:22

Demonstrasi pekerja IRSN, di Paris pada 28 Februari 2023. (Kredit: DR)

Menghadapi kecemasan iklim dan isu kedaulatan dan keselamatan bekalan elektrik, kerajaan Emmanuel Macron telah memilih untuk mempercepatkan pemulihan dan pemodenan taman nuklear negara. Sejak pengumuman, pada Februari 2022, tentang “pencerahan tenaga nuklear Perancis ”, dengan pembinaan enam reaktor “generasi baru ” (jenis EPR 2) bermula tahun 2028, nombor keputusan meningkat. Misalnya undang-undang ini yang bertujuan untuk mempercepatkan prosedur yang berkaitan dengan pembinaan kilang nuklear baru dan operasi kilang yang sedia ada. Sebagai sebahagian daripada projek ini, pindaan baru oleh kerajaan mencadangkan pembaharuan sistem pengawasan dan kawalan keselamatan nuklear. Untuk memahami masalah ini, kita perlu kembali kepada bagaimana sistem ini berkembang di Perancis. Ia adalah pada tahun 1970-an, semasa pembangunan program nuklear EDF Perancis, sistem kepakaran dan kawalan keselamatan nuklear telah ditubuhkan di sekitar tiga pelaku: industri; sebuah jabatan kecil Kementerian Perindustrian yang ditubuhkan pada tahun 1973 untuk mengawal keselamatan nuklear; IPSN (Institut Perlindungan dan Keselamatan Nuklear), sebuah institut yang berasal dari Commissariat à l'énergie atomique (CEA) yang bertanggungjawab di bidang kepakaran dan penyelidikan, yang ditubuhkan pada tahun 1976. Walaupun kuasa nuklear itu menggunakan teknologi AS, model kepakaran dan kawalan yang berlaku di luar Atlantik dianggap terlalu dirigistik dan normatif untuk dipindahkan. Kerajaan lebih suka mengekalkan pendekatan sejarah, yang lebih fleksibel dan kurang normatif yang membolehkan pendirian antara pakar-pakar dari pelbagai agensi melalui pertukaran langsung, apa yang dipanggil oleh para pemain utama Dialog teknikal Masalah ekonomi dan perindustrian bercampur dengan aspek teknikal dan saintifik. Sistem ini terbukti berkesan untuk mengikuti kadar yang dikehendaki oleh pembinaan kuasa nuklear Perancis; Sistem ini bahkan diperkukuhkan selepas kemalangan nuklear Three Mile Island, yang berlaku pada tahun 1979 di Amerika Syarikat, yang dikaitkan dengan pendekatan yang terlalu dirigistik oleh pihak berkuasa keselamatan Amerika Syarikat dengan mengorbankan kepakaran yang lebih teknikal. Mengembalikan Kepercayaan Selepas Chernobyl
Sebaliknya, kemalangan di Chernobyl (1986), dan khususnya kes "awan radioaktif" yang banyak disiarkan, merosakkan imej tenaga nuklear dan sistem kawalan dan kepakaran Perancis. Sebagai tindak balas, Pejabat Parlimen untuk Penilaian Pilihan Saintifik dan Teknologi (OPECST, acronim Perancis) mencadangkan penubuhan sebuah agensi keselamatan dan maklumat nuklear nasional, yang bebas daripada kerajaan, untuk memantau dan mengawal selia kilang nuklear dan memastikan komunikasi kepada orang ramai. Idea ini tidak diambil secara langsung, tetapi ia membawa kepada perubahan sistem secara beransur-ansur.

Pada tahun 1998, ahli Parlimen dan ahli OPECST, Jean-Yves le Déaut, menulis laporan yang bertajuk “Sistem Perlindungan, Kawalan dan Keselamatan Nuklear Perancis: Perjalanan Panjang ke Kemerdekaan dan Ketelusan” atas permintaan Perdana Menteri baru, Lionel Jospin. Ia kemudian menganjurkan penubuhan pakar awam yang sepenuhnya bebas daripada CEA dan pihak berkuasa keselamatan yang kuat dan bebas daripada kerajaan. Laporan itu juga menyatakan bahawa ̇" Membina hubungan organik yang terlalu kuat antara pihak berkuasa keselamatan dan pusat kepakaran adalah sama dengan mengehadkan keupayaan ekspresi pusat kepakaran". Penubuhan sebuah institusi kepakaran awam (Institut Perlindungan Radiasi dan Keselamatan Nuklear, IRSN) pada tahun 2002 yang merangkumi 1 800 pakar dan penyelidik dalam semua bidang yang berkaitan dengan keselamatan nuklear dan perlindungan radiasi dan, pada tahun 2006, sebuah pihak berkuasa pentadbiran bebas yang bertanggungjawab untuk mengawal, dengan lebih 500 pegawai, Pihak Berkuasa Keselamatan Nuklear (ASN), menyempurnakan proses ini untuk memulihkan kepercayaan awam dalam kawalan dan kepakaran nuklear. Pada akhir tahun 2000-an, ketika Perancis sedang mempertimbangkan untuk memulihkan tenaga nuklear, sistem kepakaran dan pengawasan kelihatan tidak sesuai. Satu laporan mengenai masa depan industri nuklear yang diperintahkan oleh Presiden Nicolas Sarkozy kepada François Roussely, bekas ketua EDF, menunjukkan "ketegasan berlebihan" ASN. Laporan itu juga mengesyorkan bahawa IRSN kini memastikan penyebaran dan promosi peraturan dan piawaian keselamatan Perancis untuk menguntungkan ekspor teknologi nuklear Perancis antarabangsa. Kemalangan di Fukushima Daiichi pada Mac 2011 buat sementara mengakhiri usaha untuk mempersempit keselamatan nuklear dan industri. Sistem Perancis kemudian secara berkala dijadikan model oleh badan-badan antarabangsa untuk menghadapi risiko persekongkolan antara badan pengawal dan orang dan kilang diawal yang dikenal pasti sebagai punca utama kemalangan di Jepun. Pembaharuan Baru, Perpecahan Bersejarah
Hari ini, ketika kemalangan Fukushima hilang dan kerajaan mengumumkan bahawa mereka ingin memulihkan program nuklear, cadangan untuk mereformasi sistem pengawasan dan pengawasan tiba-tiba diletakkan di atas meja, melalui siaran akhbar sederhana dari Kementerian Transisi Ekologi. Ia mencadangkan, khususnya, penggabungan IRSN ke dalam sebuah ASN super yang akan mempunyai peranan kedua sebagai pakar dan pembuat keputusan di bidang keselamatan. Salah satu objektif pembaharuan yang diumumkan adalah untuk “mempersembahkan kemerdekaan dan ketelusan sistem keselamatan nuklear Perancis “, dengan memindahkan IRSN ke ASN, sebuah Pihak Berkuasa Pentadbiran bebas, dianggap secara objektif lebih bebas, kerana tidak tertakluk kepada pengawasan kementerian. Oleh itu, kerajaan memaparkan rancangan mereka sebagai evolusi semula jadi sistem yang ada. Walau bagaimanapun, analisis sejarah menunjukkan bahawa ini adalah perpecahan, baik dari segi bentuk - projek ini tidak pernah dibincangkan di awal oleh badan-badan seperti OPECST - dan dari segi hakikat - sistem semasa telah direka sebagai tindak balas kepada krisis kepercayaan dalam tenaga nuklear yang telah berkurang dengan ketara. Kemerdekaan yang lebih, tetapi kemerdekaan apa?
Di samping itu, pembaharuan ini adalah berdasarkan definisi yang ketat mengenai konsep kemerdekaan, sebagai hasil daripada status institusi semata-mata. Banyak karya oleh Agensi Tenaga Atom Antarabangsa, OECD atau ringkasan kajian penyelidikan telah menunjukkan bahawa konsep kemerdekaan mempunyai pelbagai dimensi (fungsi, organik, faktual, dll.). Seperti yang diingatkan oleh laporan Pejabat Parlimen untuk Penilaian Undang-Undang 2004 mengenai Pihak Berkuasa Pentadbiran Bebas, kemerdekaan adalah keadaan mental, dan keadaan mental tidak ditetapkan. Dalam erti kata ini, kemerdekaan tidak pernah diperoleh secara definitif dan risiko untuk menguasai kepakaran dan kawalan oleh isu-isu politik, industri atau ekonomi harus diatasi. Dari sudut ini, peningkatan keakraban kepakaran dan keputusan dalam sebuah ASN super akan memberi tekanan kepada kemerdekaan kepakaran. Kritikan dan tidak mengatakan sebagai asas pembaharuan?
Satu lagi matlamat reformasi yang diumumkan, berdasarkan perbandingan dengan sistem pengawasan lain yang menggabungkan kepakaran dan keputusan dalam badan yang sama, bertujuan untuk meredakan proses membuat keputusan dan mendapatkan koordinasi untuk meningkatkan kecekapan dan kuasa tindakan ASN. Walaupun kerajaan menjelaskan bahawa sistem semasa berfungsi dan tidak terkritik, pembaharuan ini mencerminkan kritikan terhadap IRSN dan ASN, topik yang sering dilarang dalam bidang nuklear, yang telah dipaparkan secara terbuka dalam beberapa tahun kebelakangan ini.

Penemuan hubungan kuasa yang rumit antara kedua-dua badan, bahkan persaingan media, telah ditekankan oleh Yves Bréchet, bekas Pesuruhjaya Tinggi Tenaga Atom ECA dan Claude Le Bris, yang juga menunjukkan operasi ASN yang terlalu “normatif ” dan tidak sesuai dengan kekangan industri. Secara lebih langsung, Persatuan Warisan Nuklear dan Iklim (PNC, acronim Perancis) secara terbuka bercakap tentang gangguan IRSN yang mencemari proses - penyelidikan -pakar - keputusan, dengan membuat pendapatnya diumumkan sebelum keputusan ASN. Kepakaran IRSN dalam kes ini akan menjadi semacam ramalan yang sangat mengehadkan ruang untuk ASN.
Mengukur risiko yang timbul daripada pembaharuan ini
Pada akhirnya, kami yakin bahawa pembaharuan ini mencerminkan keinginan untuk menyelaraskan organisasi kepakaran dan kawalan keselamatan dengan isu-isu industri yang baru (pembangunan reaktor nuklear baru dan memanjangkan jangka hayat reaktor yang beroperasi). Keinginan dari kalangan politik dan industri untuk keselamatan nuklear yang lebih lancar dan lebih sesuai dengan isu-isu industri perlu dijelaskan dengan lebih jelas dan, yang paling penting, terbuka. Dalam konteks industri yang sangat mencabar dan dalam dunia yang dalam krisis, pembaharuan seperti itu bukan hanya merupakan perpecahan organisasi: dalam sistem dengan komponen yang saling berkaitan, perkembangan organisasi tidak akan tanpa mengubah peraturan, amalan, hubungan antara pelaku keselamatan nuklear dan juga falsafah keseluruhan kepakaran dan kawalan. Selain itu, dari Three Mile Island ke Fukushima hingga Chernobyl, sistem kawalan dan kepakaran muncul sebagai punca kemalangan nuklear besar. Melakukan penilaian yang komprehensif mengenai peluang dan risiko yang berpotensi kelihatan sebagai satu usaha awal yang sangat penting untuk memulakan pembaharuan yang berpotensi memberi kesan kepada kestabilan sistem, keselamatan nuklear dan akhirnya kredibiliti program nuklear baru.