RIFORMA DELLE COMPETENZE E DEL SISTEMA DI CONTROLLO DI SICUREZZA NUCLEARE CHE SOLLEVA ALCUNI QUESTIONI

  DECRETO. Nel bel mezzo della rinascita dell'industria nucleare civile in Francia, il governo di Emmanuel Macron ha appena lanciato una riforma delle competenze e del sistema di controllo della sicurezza nucleare, che solleva alcuni interrogativi. Di Michaël Mangeon, Université Paris Nanterre - Université Paris Lumières e Mathias Roger, IMT Atlantique - Institut Mines-Télécom

Michaël Mangeon e Mathias Roger

10 marzo 2023, 9:22

In risposta all'emergenza climatica e ai problemi di sovranità e sicurezza dell'approvvigionamento elettrico, il Governo di Emmanuel Macron ha scelto di accelerare il rilancio e la modernizzazione della flotta nucleare nazionale.

Dall'annuncio, nel febbraio 2022, del "rinascimento del nucleare francese", con la costruzione di sei reattori di "nuova generazione" (tipo EPR 2) a partire dal 2028, le decisioni si sono moltiplicate. Un esempio è la proposta di legge per accelerare le procedure per la costruzione di nuovi impianti nucleari e il funzionamento degli impianti esistenti.

Come parte di questo disegno di legge, un nuovo emendamento del Governo propone una riforma del sistema di competenza e controllo della sicurezza nucleare. Per comprendere le questioni in gioco, è necessario ripercorrere il modo in cui questo sistema si è sviluppato in Francia.

È stato negli anni '70, durante lo sviluppo del programma di centrali nucleari francesi EDF, che è stato creato un sistema di competenza e di controllo della sicurezza nucleare attorno a tre attori: uno, l'industriale; secondo, un piccolo dipartimento del Ministero dell'Industria creato nel 1973 per controllare la sicurezza nucleare; e terzo,  l'IPSN (Istituto per la Protezione e la Sicurezza Nucleare), un istituto emanato dalla Commissione per l'Energia Atomica (CEA) e responsabile della competenza e della ricerca, creato nel 1976.

Sebbene li impianti siano di tecnologia americana, il modello di competenza e controllo in vigore dall'altra parte dell'Atlantico è considerato troppo dirigista e normativo per essere trasferito. Si è quindi preferito mantenere un approccio storico, più flessibile e meno normativo, che permettesse la convergenza di posizioni tra specialisti di diverse organizzazioni attraverso lo scambio diretto, che i protagonisti hanno chiamato 'dialogo tecnico'. Le questioni economiche e industriali si intrecciano con gli aspetti tecnici e scientifici.

Questo sistema si è dimostrato efficace nel tenere il ritmo imposto dalla costruzione forzata degli impianti nucleari francesi; è stato persino rafforzato dopo l'incidente nucleare di Three Mile Island nel 1979 negli Stati Uniti, legato all'approccio eccessivamente normativo dell'autorità di sicurezza americana a scapito delle competenze più tecniche.

Dopo Chernobyl, ripristinare la fiducia

Al contrario, l'incidente di Chernobyl (1986), e in particolare la vicenda ripresissima dai media della 'nube radioattiva', ha danneggiato l'immagine dell'energia nucleare e quella del sistema di controllo e competenza francese.

In risposta, l'Ufficio Parlamentare per la Valutazione delle Scelte Scientifiche e Tecnologiche (OPECST) propose la creazione di un'agenzia nazionale per la sicurezza e l'informazione nucleare, indipendente dalle autorità pubbliche, per monitorare e regolare gli impianti e garantire la comunicazione con il pubblico. Questa idea non è stata accolta direttamente, ma ha comunque innescato un cambiamento graduale nel sistema.

Nel 1998, Jean-Yves le Déaut, deputato e membro dell'OPECST, scrisse un rapporto su richiesta del nuovo Primo Ministro Lionel Jospin intitolato "Il sistema francese di radioprotezione, controllo e sicurezza nucleare: la lunga marcia verso l'indipendenza e la trasparenza". Ha raccomandato la creazione di un esperto pubblico completamente indipendente dal CEA e di una forte autorità di sicurezza indipendente dal Governo. Il rapporto afferma anche che "la creazione di un legame organico troppo forte tra l'autorità di sicurezza e il centro di competenza limiterebbe la capacità di espressione del centro di competenza".

La creazione nel 2002 di un istituto di competenza pubblica (l'Istituto per la Radioprotezione e la Sicurezza Nucleare, IRSN), che comprende 1.800 esperti e ricercatori in tutti i campi legati alla sicurezza nucleare e alla radioprotezione e, nel 2006, di un'autorità amministrativa indipendente incaricata del controllo, con più di 500 agenti, l'Autorità per la Sicurezza Nucleare (ASN), completa questo processo volto a ripristinare la fiducia del pubblico nel controllo e nella competenza nucleare.

Alla fine degli anni 2000, quando la Francia stava valutando un rilancio dell'energia nucleare, il sistema di competenze e di controllo appariva, ad alcuni, inadeguato. Un rapporto sul futuro dell'industria nucleare commissionato dal Presidente Nicolas Sarkozy a François Roussely, ex capo di EDF, ha sottolineato l'"eccesso di zelo" dell'ASN. Allo stesso modo, il rapporto raccomanda che l'IRSN garantisca d'ora in poi la diffusione e la promozione delle regole e degli standard di sicurezza francesi, al fine di favorire gli operatori francesi nei mercati di esportazione.

L'incidente di Fukushima Daiichi, avvenuto nel marzo 2011, ha temporaneamente messo fine a questi sforzi di avvicinamento tra sicurezza nucleare e questioni industriali. Il sistema francese è stato poi regolarmente additato come modello dagli organismi internazionali di fronte ai rischi di collusione tra controllore e controllato, identificati come causa principale dell'incidente in Giappone.

La nuova riforma, una rottura storica

Oggi, mentre il ricordo di Fukushima si allontana e il Governo ha annunciato la sua intenzione di rilanciare il programma nucleare, è stata improvvisamente presentata una proposta di riforma del sistema di competenza e controllo, attraverso un semplice comunicato stampa del Ministero della Transizione Ecologica. In particolare, si propone l'integrazione dell'IRSN in una "super ASN", che avrebbe così il doppio ruolo di esperto e di decisore in materia di sicurezza.

Uno degli obiettivi annunciati della riforma è quello di "garantire l'indipendenza e la trasparenza del sistema di sicurezza nucleare francese", trasferendo l'IRSN all'ASN, un'autorità amministrativa indipendente, considerata oggettivamente più indipendente perché non soggetta alla supervisione ministeriale.

Il Governo presenta quindi il suo progetto come una naturale evoluzione del sistema esistente. Un'analisi storica mostra, tuttavia, che si tratta piuttosto di una rottura con il sistema esistente, sia nella forma - il progetto non è mai stato discusso in precedenza da organismi come l'OPECST - sia nella sostanza - il sistema attuale è stato progettato in risposta a una crisi di fiducia nel nucleare che da allora è diminuita in modo significativo.

Più indipendenza, ma quale indipendenza?

Inoltre, la riforma si basa su una definizione restrittiva della nozione di indipendenza, come risultante da un semplice status istituzionale. Numerosi studi dell'Agenzia Internazionale per l'Energia Atomica, dell'OCSE e ricerche hanno dimostrato che la nozione di indipendenza ha molteplici dimensioni (funzionale, organica, fattuale, ecc.).

Come ricorda un rapporto del 2004 dell'Ufficio Parlamentare per la Valutazione della Legislazione sulle Autorità Amministrative Indipendenti, "l'indipendenza è uno stato mentale, e uno stato mentale non può essere decretato". In questo senso, l'indipendenza non è mai acquisita in modo definitivo e c'è sempre il rischio che le competenze e il controllo vengano catturati da interessi politici, industriali o economici. Da questo punto di vista, la maggiore vicinanza delle competenze e del processo decisionale all'interno di una "super ASN" metterà alla prova l'indipendenza delle competenze.

Critiche e parole non dette come base della riforma?

Un altro obiettivo annunciato della riforma, tratto dal confronto con altri sistemi di controllo che integrano competenze e decisioni nello stesso organismo, mira a "fluidificare il processo decisionale e guadagnare in coordinamento" per "rafforzare le competenze e il potere d'azione dell'ASN".

Sebbene il Governo spieghi che il sistema attuale funziona e non è in discussione, questa riforma riecheggia le critiche all'IRSN e all'ASN, argomenti spesso tabù nel settore nucleare, che sono stati esposti pubblicamente negli ultimi anni.

L'osservazione di una complicata relazione di potere tra le due organizzazioni, o addirittura di una competizione mediatica, è stata avanzata da Yves Bréchet, ex Alto Commissario per l'Energia Atomica presso il CEA, e da Claude Le Bris, che sottolineano anche che il funzionamento dell'ASN è troppo 'legale' e non ben adattato ai vincoli industriali.

In modo molto più diretto, l'associazione Patrimoine nucléaire et climat (PNC) parla apertamente degli eccessi dell'IRSN, che inquina il processo "istruzione-perizia-decisione" rendendo pubbliche le sue opinioni prima delle decisioni dell'ASN. La competenza dell'IRSN costituirebbe quindi una sorta di pre-decisione che limita fortemente il margine di manovra dell'ASN.

Valutare i rischi di questa riforma

Definivamente, ci sembra chiaro che questa riforma trascrive il desiderio di conciliare meglio l'organizzazione delle competenze e del controllo della sicurezza con le nuove sfide industriali (costruzione di nuovi reattori nucleari e prolungamento della vita operativa dei reattori in servizio).

A nostro avviso, questo desiderio da parte degli ambienti politici e industriali di un sistema di sicurezza nucleare più fluido e più in linea con le problematiche industriali dovrebbe essere meglio spiegato e, soprattutto, assunto.

In un contesto di elevata posta in gioco industriale e in un mondo in crisi, una riforma di questo tipo non rappresenta solo una rottura organizzativa: all'interno di un sistema con componenti interdipendenti, le evoluzioni organizzative non possono prescindere dal modificare le regole, le pratiche, le relazioni tra gli attori della sicurezza nucleare e persino la filosofia globale di competenza e controllo. Inoltre, da Three Mile Island a Fukushima, passando per Chernobyl, il funzionamento del sistema di controllo e competenza sembra essere una delle cause dei principali incidenti nucleari.

Una valutazione completa delle opportunità e dei rischi potenziali sembra essere un prerequisito essenziale per il lancio di una riforma che potrebbe avere un impatto sulla stabilità del sistema, sulla sicurezza nucleare e, in ultima analisi, sulla credibilità del nuovo programma nucleare.